La contratación pública europea podría estar a las puertas de su mayor transformación en más de una década.
Un borrador filtrado de la Comisión Europea apunta a un cambio mucho más profundo que una simple revisión de las normas actuales: las Directivas 2014/23/UE, 2014/24/UE y 2014/25/UE no serían modificadas, sino sustituidas por un único Reglamento europeo sobre contratos públicos y concesiones, directamente aplicable en todos los Estados miembros.
Aunque se trata todavía de un documento preliminar, no definitivo y sujeto a cambios durante el proceso legislativo, su orientación permite anticipar un nuevo modelo de contratación pública.
Un modelo con una arquitectura procedimental distinta, en el que la mejor relación precio-calidad pasaría a ocupar una posición central, la competencia basada exclusivamente en el precio perdería espacio y cuestiones como la seguridad, la resiliencia o la dependencia de terceros países entrarían de lleno en el diseño de los contratos públicos.
Para la Administración sanitaria y para la industria farmacéutica y de tecnología médica, el cambio puede ser especialmente relevante.
Porque no estamos hablando únicamente de nuevas reglas para licitar. Estamos hablando de una nueva forma de entender qué significa comprar bien.
El final de las directivas tal y como las conocemos
La primera gran novedad es de carácter normativo, pero sus efectos serían muy prácticos.
El borrador plantea sustituir las tres directivas europeas actualmente vigentes por un único reglamento. La diferencia no es menor.
Las directivas deben ser transpuestas al derecho interno de cada Estado miembro, lo que permite adaptaciones nacionales, desarrollos propios y, en ocasiones, interpretaciones divergentes. Un reglamento europeo, en cambio, es directamente aplicable.
Este cambio podría favorecer una mayor homogeneidad, reducir la fragmentación entre países y establecer un marco más uniforme para compradores públicos y empresas.
También obligaría a revisar profundamente la relación entre la futura norma europea y la regulación nacional, incluidos los procedimientos, los modelos de pliegos, las instrucciones internas y muchas de las prácticas actualmente consolidadas.
Por tanto, no estaríamos ante una reforma exclusivamente técnica. Podría suponer una reorganización sustancial del sistema europeo de contratación pública.
Una nueva arquitectura para una compra pública más estratégica
El borrador también apunta a una nueva arquitectura procedimental.
La contratación pública lleva años enfrentándose a una tensión evidente: los procedimientos deben garantizar transparencia, igualdad de trato y competencia, pero al mismo tiempo deben ser capaces de responder a necesidades cada vez más complejas.
No se contrata del mismo modo un suministro estandarizado que una solución digital, una tecnología diagnóstica, un medicamento innovador, un servicio asistencial o un equipamiento crítico.
En muchos de estos contratos, la Administración no necesita simplemente comprar un producto. Necesita resolver un problema, mejorar un proceso, reducir riesgos, asegurar resultados o garantizar la continuidad de un servicio esencial.
Una arquitectura procedimental más flexible podría facilitar un uso más eficaz de herramientas como:
- Las consultas preliminares del mercado.
- La negociación.
- El diálogo con los operadores económicos.
- La contratación pública de innovación.
- La definición funcional de las necesidades.
- La incorporación de resultados esperados.
- La adaptación del procedimiento a la complejidad real del contrato.
Esta evolución abre oportunidades, pero también eleva el nivel de exigencia.
Cuanto mayor sea el margen para diseñar procedimientos adaptados, mayor será la necesidad de contar con compradores públicos formados, equipos multidisciplinares y una buena preparación de la contratación.
El precio dejaría de poder competir solo
Uno de los elementos más transformadores del borrador es la configuración obligatoria de la mejor relación calidad-precio como mecanismo de adjudicación.
En la práctica, esto supondría limitar o eliminar la adjudicación basada exclusivamente en el precio.
La idea es sencilla, pero sus consecuencias pueden ser profundas: comprar bien no significa necesariamente comprar lo más barato.
Una solución con menor precio inicial puede generar después mayores costes de mantenimiento, más incidencias, peor rendimiento, mayor carga de trabajo, interrupciones de suministro o resultados inferiores.
Por el contrario, una oferta con un precio inicial algo superior puede resultar más eficiente si reduce costes posteriores, mejora los resultados o disminuye los riesgos durante la ejecución.
La verdadera eficiencia no consiste en pagar menos por unidad. Consiste en obtener más valor con los recursos disponibles.
Este cambio obligaría a los órganos de contratación a definir mejor qué entienden por calidad y cómo van a medirla.
Y también obligaría a las empresas a demostrar de forma más rigurosa qué valor diferencial aportan sus productos, servicios o soluciones.
Una oportunidad para transformar la contratación sanitaria
En sanidad, el impacto potencial es especialmente significativo.
La compra de medicamentos, productos sanitarios, tecnologías médicas, equipamiento, servicios diagnósticos o soluciones digitales no debería analizarse únicamente desde su precio de adquisición.
Cada decisión puede tener efectos sobre:
- Los resultados clínicos.
- La seguridad de pacientes y profesionales.
- La adherencia a los tratamientos.
- La continuidad asistencial.
- La experiencia del paciente.
- La carga de trabajo de los equipos.
- La duración de las estancias.
- Las complicaciones evitadas.
- La utilización de recursos.
- La sostenibilidad presupuestaria.
- La seguridad del suministro.
Por ello, la reforma puede convertirse en un auténtico catalizador de la contratación pública basada en valor.
Comprar en función del valor no significa pagar más ni rebajar las exigencias económicas. Significa evaluar de forma más completa qué obtiene el sistema sanitario a cambio del gasto realizado.
En algunos casos, el valor puede estar en mejorar un resultado clínico. En otros, en reducir tiempos, automatizar tareas, evitar hospitalizaciones, aumentar la adherencia, mejorar la trazabilidad o disminuir el riesgo de desabastecimiento.
La clave será trasladar esas dimensiones a criterios objetivos, medibles y vinculados al contrato.
No bastará con introducir criterios técnicos genéricos o repartir puntos por características que cumplen todos los licitadores. El verdadero reto será utilizar la calidad para diferenciar ofertas y seleccionar aquellas que aporten un beneficio real al sistema sanitario.
De comprar productos a contratar resultados
La reforma puede impulsar una evolución desde una contratación centrada en especificaciones y unidades hacia otra más orientada a resultados.
En el ámbito sanitario, esta transición exige plantear nuevas preguntas que permiten pasar de una lógica de compra basada en el producto a una lógica basada en la necesidad y el resultado.
Para la Administración, esto supone definir mejor qué quiere conseguir. Para la industria, supone construir propuestas de valor más sólidas, respaldadas por evidencia clínica, económica, organizativa y de resultados en salud.
Seguridad y resiliencia entran en el centro de la contratación
Otra de las grandes novedades es la incorporación de un capítulo específico sobre seguridad y resiliencia.
La contratación pública europea empezaría a considerar de forma más estructurada riesgos relacionados con:
- La vulnerabilidad de las cadenas de suministro.
- La concentración de proveedores.
- La dependencia de terceros países.
- Las infraestructuras críticas.
- La ciberseguridad.
- El acceso a información sensible.
- La capacidad de respuesta ante crisis.
- La continuidad de los servicios esenciales.
En sanidad, esta evolución responde a una realidad que ya no puede ignorarse.
La pandemia, la escasez recurrente de determinados medicamentos y productos sanitarios, las tensiones logísticas y la dependencia exterior de materias primas han demostrado que la seguridad de suministro también genera valor.
Un producto no aporta valor si no está disponible cuando se necesita.
Ahora bien, evaluar la resiliencia no puede limitarse al país de origen de una empresa o al lugar donde se completa la última fase de fabricación.
La resiliencia depende de toda la cadena de valor:
- La localización de los centros productivos.
- El origen de los principios activos y materias primas.
- La existencia de proveedores alternativos.
- La dependencia de una única planta.
- Los niveles de existencias.
- Los plazos de reposición.
- La capacidad productiva.
- Los planes de contingencia.
- El historial de cumplimiento.
- La red logística y de distribución.
Incorporar estos elementos a los contratos mediante criterios transparentes, proporcionales y verificables será uno de los grandes retos de la futura regulación.
Un nuevo régimen para terceros países y preferencias europeas
El borrador también apunta a un nuevo régimen para operadores, bienes y servicios procedentes de terceros países.
La contratación pública se integraría de forma más clara en la estrategia europea de autonomía económica, industrial y tecnológica.
La Unión Europea parece querer utilizar su capacidad de compra para reducir dependencias críticas, reforzar su base productiva y proteger determinados sectores estratégicos.
Esto podría traducirse en nuevas reglas de acceso, preferencia o exclusión en determinados contratos, especialmente cuando existan riesgos vinculados a la seguridad, la soberanía tecnológica o la dependencia excesiva de terceros países.
Para la industria farmacéutica y de tecnología médica, esta cuestión puede tener una gran relevancia.
Las empresas deberán conocer no solo su estructura jurídica o comercial, sino también la trazabilidad real de sus cadenas de suministro, el origen de sus componentes, su capacidad productiva y sus mecanismos de respuesta ante interrupciones.
La resiliencia dejará de ser únicamente un argumento institucional o reputacional. Puede convertirse en un elemento competitivo dentro de los procedimientos de contratación.
Una caja de herramientas muy potente
La primera impresión del borrador es positiva.
La futura regulación parece ofrecer a los compradores públicos una caja de herramientas amplia y ambiciosa:
- Mejor relación precio-calidad obligatoria.
- Nuevos procedimientos.
- Contratación pública de innovación.
- Coste del ciclo de vida.
- Sostenibilidad.
- Mayor acceso para las pymes.
- Preferencias europeas.
- Seguridad económica.
- Resiliencia.
- Digitalización.
En el ámbito sanitario, estas herramientas pueden facilitar contratos más orientados a resultados, calidad, continuidad asistencial y sostenibilidad.
Sin embargo, disponer de más herramientas no garantiza que se utilicen.
Y ahí aparece la principal preocupación.
Demasiados “podrá” y no suficientes “deberá”
Aunque el borrador introduce algunas obligaciones relevantes, muchas de sus disposiciones siguen formulándose de manera facultativa.
Los compradores públicos podrán aplicar determinadas herramientas, podrán utilizar procedimientos más estratégicos, podrán incorporar el coste del ciclo de vida o podrán valorar dimensiones adicionales.
La pregunta es inevitable:
¿Conocerán esas herramientas? ¿Dispondrán de tiempo para aplicarlas? ¿Tendrán los datos necesarios? ¿Contarán con equipos preparados? ¿Se sentirán jurídicamente seguros? ¿Podrán medir los resultados durante la ejecución?
La experiencia acumulada desde 2014 muestra que permitir una herramienta no garantiza que se utilice.
El marco actual ya permite incorporar calidad, innovación, sostenibilidad o coste del ciclo de vida. Sin embargo, su aplicación sigue siendo desigual y, en muchos procedimientos, el precio continúa condicionando la adjudicación.
Por eso, el éxito de la reforma no dependerá solo de lo que permita hacer.
Dependerá también de lo que obligue a considerar.
De menos “podrá” a más “deberá”
La futura regulación debería avanzar hacia un principio de “aplicar o explicar”.
No se trata de imponer los mismos criterios en todos los contratos. Cada compra tiene su propia complejidad, impacto y nivel de riesgo.
Pero sí tendría sentido exigir que los órganos de contratación analizaran expresamente si procede incorporar elementos como:
- Calidad.
- Innovación.
- Coste del ciclo de vida.
- Sostenibilidad.
- Resiliencia.
- Seguridad de suministro.
- Impacto asistencial.
- Resultados.
- Acceso de las pymes.
Cuando decidieran no utilizarlos, deberían explicar por qué no resultan adecuados o proporcionales para ese contrato.
Este enfoque permitiría mantener la autonomía del comprador público, pero reduciría el riesgo de que la contratación estratégica quedara relegada por inercia, falta de tiempo o desconocimiento.
La norma no transformará por sí sola la compra pública
Incluso el mejor reglamento tendrá un impacto limitado si no se acompaña de recursos y capacidades.
Contratar estratégicamente exige:
- Definir correctamente la necesidad.
- Conocer el mercado.
- Analizar alternativas.
- Dialogar con los operadores.
- Identificar resultados esperados.
- Diseñar criterios diferenciadores.
- Disponer de datos.
- Evaluar riesgos.
- Supervisar la ejecución.
Esto requiere equipos multidisciplinares capaces de integrar conocimiento jurídico, económico, técnico, clínico, farmacéutico, asistencial y tecnológico.
También requiere formación, metodologías, modelos de pliegos, sistemas de información y marcos de evaluación que faciliten la aplicación práctica de las nuevas reglas.
La profesionalización de la contratación pública no puede ser un complemento de la reforma. Debe ser uno de sus pilares.
Una oportunidad que no debería quedarse en el papel
El borrador filtrado apunta a una transformación profunda de la contratación pública europea.
La sustitución de las tres directivas por un reglamento único, la obligatoriedad de la mejor relación precio-calidad, la nueva arquitectura procedimental, el régimen para terceros países y el capítulo específico sobre seguridad y resiliencia pueden cambiar sustancialmente la forma en que compran las administraciones.
Para el sistema sanitario, la oportunidad es enorme.
La reforma puede ayudar a superar una contratación excesivamente centrada en el precio y avanzar hacia modelos capaces de valorar resultados, calidad, eficiencia organizativa, continuidad asistencial y seguridad de suministro.
Para la industria farmacéutica y de tecnología médica, también supone un cambio de exigencia: ya no bastará con presentar un producto competitivo. Será necesario demostrar su valor, su impacto y su capacidad para responder a las necesidades estratégicas del sistema sanitario.
Pero todavía estamos ante un borrador preliminar. El texto cambiará durante el proceso legislativo y será necesario analizar con detalle la propuesta oficial cuando sea adoptada.
La primera impresión, en cualquier caso, es clara:
Europa puede estar preparando una excelente caja de herramientas para transformar la contratación pública.
El verdadero impacto no dependerá de tenerlas.
Dependerá de utilizarlas y utilizarlas bien.
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